新消防法下建筑消防工程檢測機構幾點感想
新《消防法》已頒布實行，較老的《消防法》而言，更加適應了時代發(fā)展的需要，也更加適應了當前消防工作的需要。為減少行政許可事項，適應便民利民要求，新消防法改革了建設工程消防監(jiān)督管理制度，明確了建設工程消防設計審核、消防驗收和備案抽查制度，從而為完善社會消防技術服務機制提供了法律依據。如何正確定位和積極發(fā)揮作用，是當前新形勢下建筑消防工程檢測機構值得深入思考的問題。筆者聯系近年來的工作實踐，就此談幾點感想，供參考。
一、新消防法賦予消防機構在建筑工程審核驗收中職能的變化，為包括建筑消防工程檢測機構在內的消防技術服務中介組織開展消防安全技術服務，提供了良好契機。
新消防法規(guī)定，對國務院公安部門規(guī)定的大型人員密集場所和其他特殊建設工程，由公安機關消防機構實行建設工程消防設計審核、消防驗收。同時，新消防法也明確了其他工程實行備案抽查制度，規(guī)定對其他建設工程，建設單位應當自依法取得施工許可之日起七個工作日內，將消防設計文件報公安機關消防機構備案，公安機關消防機構應當進行抽查；經依法抽查不合格的，應當停止施工；建設單位在工程驗收后應當報公安機關消防機構備案，公安機關消防機構應當進行抽查；經依法抽查不合格的，應當停止使用。
這樣的修改，將公安消防機構從技術性事務中解放出來，更加有利于集中人力、精力加強消防安全監(jiān)督?，F階段消防部隊各項任務繁重，基層監(jiān)督人員嚴重不足，而另一方面社會經濟高速發(fā)展，各種新事物，多功能建筑，一體化的經營模式，又給社會的消防安全帶來了許多新的安全隱患，出現了消防監(jiān)督執(zhí)法力度與火災隱患整改力度不對等的現象，消防監(jiān)督執(zhí)行力不足成為困惱消防安全工作向前發(fā)展的一大難題。新消防法修改后確定的建設工程消防設計審核、消防驗收和備案抽查制度，使消防機構在具體職能上發(fā)生了變化，從事技術性事務的工作量大大減少，消防監(jiān)督執(zhí)法的力度將得到加強。那些技術性事務由具備相關消防專業(yè)知識的消防技術服務中介組織承擔后，不僅大大節(jié)約了公共行政資源，而且也為服務中介組織自身創(chuàng)造經濟效益。建設工程消防檢測機構將在建設工程竣工驗收中大有可為。
現代建筑尤其是高層建筑，火災防控是首要的，從世界來看，光靠火災發(fā)生后外部的救援以及舉高車滅火顯然來不及，關鍵還要靠建筑內部消防的自救設施，其滅火系統、報警系統能及時發(fā)揮作用。若建筑尤其高層建筑發(fā)生大火，有幾個因素至關重要：第一，發(fā)現早；第二，在最短的時間內把火控制在一定的范圍內；第三，一旦發(fā)生了火勢蔓延，應能主要靠內部的水源、內部的設施，控制火災，如建筑內的噴淋設施，一旦發(fā)生了火警，達到了一定的溫度，就能自動噴淋，及時在火災初期將火控制、乃至撲滅。同時，內部的消防栓，保持它的正常壓力、正常的供水對消防員進入建筑內部滅火也至關重要。因此，對建筑消防設施的檢測和維護十分必要，新消防法明確規(guī)定“每年至少進行一次全面檢測，確保完好有效，檢測記錄應當完整準確，存檔備查”。對此,建筑消防工程檢測機構具備專業(yè)檢測能力，熟悉相關技術規(guī)范，應能為各機關、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位履行消防安全職責提供優(yōu)質的檢測服務，并取得良好的社會聲譽和經濟效益。
二、新消防法對消防技術服務機構和執(zhí)業(yè)人員的規(guī)范，將使建筑消防工程檢測機構面臨考驗
新消防法規(guī)定，消防產品質量認證、消防設施檢測、消防安全監(jiān)測等消防技術服務機構和執(zhí)業(yè)人員，應當依法獲得相應的資質、資格；依照法律、行政法規(guī)、國家標準、行業(yè)標準和執(zhí)業(yè)準則，接受委托提供消防技術服務，并對服務質量負責。消防技術服務機構出具虛假、失實文件，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任；造成重大損失的，由原許可機關依法責令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應資質、資格。
上述規(guī)定，按照轉變政府職能、加強公共服務的要求，立足于完善了社會消防技術服務機制，規(guī)范和促進消防技術服務工作的健康發(fā)展，對消防技術服務機構、執(zhí)業(yè)人員以及法律責任提出了要求。如何在市場化條件下依法、規(guī)范開展消防檢測服務，將是建筑消防工程檢測機構必須面臨的考驗。
從設立消防檢測機構以來，消防檢測機構在提高建筑自動消防設施質量、為建筑消防審核把好前置關等方面，發(fā)揮了積極作用，但由于一度部門監(jiān)管不明確、缺乏規(guī)范依據以及受市場經濟負面影響，許多地方消防檢測機構數量迅速增加，技術能力魚龍混雜，從業(yè)人員素質良莠不齊，服務質量不平衡，市場秩序混亂，導致消防檢測行業(yè)公信度下降，行業(yè)發(fā)展不盡人意，有的甚至還直接影響到公安部門消防機構的聲譽，主要表現在以下方面：一是檢測人員消防業(yè)務素質普遍不高，“草臺班子”沖擊正規(guī)檢測機構。消防檢測技術性強，涵蓋建筑防火、水、報警、電氣等多門學科，涉及消防工程施工、消防產品運用等方面，檢測人員素質要求高，但因消防檢測機構數量過快增長，各機構中人員素質普遍不高，缺乏懂消防的專業(yè)技術人才；一些不具備消防檢測能力的單位，通過掛靠、設立辦事處的形式，千方百計地滲透到消防檢測領域；一些“草臺班子”式的檢測隊伍，為追求利益的最大化，甚至在不具備人員設備條件、消防技術規(guī)范尚不熟悉掌握的情況下，就草草地承接業(yè)務，擾亂了正常的檢測市場，使一些原本精于檢測業(yè)務的機構，不得不把主要精力放在市場的占有上，忽視內部員工的業(yè)務素質培訓，甚至影響到檢測質量。二是受利益驅使，違規(guī)違法出具虛假檢測報告。不少消防檢測機構為搶接檢測業(yè)務，以滿足業(yè)主“在最短的時間內出具合格檢測報告”的需要為目的，不論工程質量的好與差，無原則地降低檢測標準，出具虛假的檢測報告；有的甚至在檢測人員未到現場進行檢測的情況下，出具了檢測合格的報告，對一些業(yè)主來說，消防檢測只是增加一個單位收費，從沒有起到確保施工質量、把好消防審核前置的作用。三是惡性競爭和亂收費并存。一些消防檢測機構為了自身利益，相互壓價、惡意競爭，不擇手段地承接業(yè)務，有的在檢測招投標過程中以不到市場價10%報價，有的則以高達70%以上的業(yè)務提成與消防施工單位合作，串謀承攬消防檢測業(yè)務，只顧低價競爭，不管檢測質量；與惡性競爭相互壓價相反，一些消防檢測機構拉大旗、做虎皮，扛著消防部門的名義漫天要價，在社會上造成了惡劣的影響。四是惡意卡壓業(yè)主。個別消防檢測機構或檢測人員抓準業(yè)主單位急著要驗收投入使用的心理，隨意夸大檢測中發(fā)現的問題，業(yè)主盯得緊，就以存在質量問題為由不發(fā)檢測報告，業(yè)主只有央求檢測機構快點出具報告，寧可多出點錢，或者請檢測機構的人吃飯、娛樂、送禮，通過卡壓業(yè)主謀取利益，這種做法極大地損害了消防檢測機構的聲譽，造成檢測過程中正常整改要求也會被業(yè)主誤認為是刁難，時常引起消防檢測機構與業(yè)主之間的糾紛。
建筑消防工程檢測機構當前存在的不規(guī)范，極大地困擾了整個消防檢測行業(yè)的健康發(fā)展，新消防法對消防技術服務機構和執(zhí)業(yè)人員應當依法獲得相應的資質、資格作出明確規(guī)定，將促進消防檢測機構更加注重提升自身檢測能力和員工的素質；“對服務質量負責”的要求也將消防檢測機構的經營風險在法律上予以明確，檢測數據與結論以及所出具的檢測報告將直接與企業(yè)利益、企業(yè)發(fā)展緊密聯系起來；同時，對出具虛假、失實報告的處罰規(guī)定，將成為規(guī)范消防檢測機構強有力的措施之一。依法、規(guī)范地開展檢測活動是消防檢測機構規(guī)避風險、經受考驗的最好手段。
三、為實施新消防法而陸續(xù)制定的相關管理規(guī)定，應為消防檢測機構發(fā)揮作用、健康發(fā)展提供保證
新消防法規(guī)定，建設工程消防設計審核、消防驗收、備案和抽查的具體辦法，由國務院公安部門規(guī)定。
由于消防設計審核、消防設計文件備案和抽查、消防驗收、竣工驗收后的備案和抽查制度均涉及很多環(huán)節(jié)，包括許多具體的內容，如：大型人員密集場所和其他特殊建設工程的具體范圍、向公安機關消防機構報送有關文件和申請的具體要求等，新消防法均未予以明確，因而與此相關的管理規(guī)定必須盡快陸續(xù)制定。與此相關，對在建設工程消防設計審核、消防驗收等活動中發(fā)揮作用的消防技術服務機構，新消防法雖然機構、執(zhí)業(yè)人員以及服務質量提出了要求，但總體上對其發(fā)展規(guī)劃、工作程序、權利義務等仍缺乏明確規(guī)定，消防檢測機構的法律地位依舊模糊，發(fā)展方向也不明確，亟待相關管理規(guī)定予以扶持和規(guī)范。
首先，目前我國在建筑消防設施檢測領域尚無相適應的行業(yè)管理法規(guī)，尤其是國務院《關于取消第一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2002〕24號）公布取消公安部“建筑消防設施檢測和維修保養(yǎng)資格許可證 ”后，公安機關消防機構對消防檢測機構的的準入原則、資質許可、執(zhí)業(yè)制度、獎懲辦法、監(jiān)督方式等方面的監(jiān)管一度出現法律空白，導致部分消防檢測服務機構只重經濟效益，缺乏應有的社會責任感；檢測人員素質不高，責任心不強，服務意識較差，導致檢測行為公正性和真實性的信任度下降；建設單位受經濟利益驅動，委托消防檢測很大程度也只重低價、不重檢測質量，隨著自動消防設施系統在建筑上的普遍應用，消防檢測機構之間為生存而無序競爭的局面愈演愈烈，對消除建筑工程先天性隱患、提高自動消防設施使用完好率十分不利，有關職能部門必須盡快出臺相適應的管理規(guī)定。
其次，公安機關消防機構對消防檢測機構的處罰，若僅限于機構出具了虛假、失實文件，則行政監(jiān)管存在局限性。一是對虛假與失實文件的法律規(guī)定不明確，時常難以界定，受罰機構若因此提出行政復議、開聽證會等要求，則可能牽扯大量精力；二是發(fā)現消防檢測機構虛假與失實文件的途徑存在局限性，難以起到行政監(jiān)管作用，在抽查制度之外必須有更為行之有效的監(jiān)管途徑和手段；三是實施處罰的手段單一，行政罰款的落實存在難度；四是對檢測人員無證上崗、無資質單位掛靠等檢測活動中違規(guī)違法行為仍無相應的監(jiān)管措施。
第三，公安機關消防機構與各級人民政府及相關部門在消防工作方面雖職責明確，但是對消防技術服務機構和從業(yè)人員實施資質、資格吊銷等處罰時，各部門必須聯合執(zhí)法，行政執(zhí)法成本高，協調統一行動要求高，不便于及時處理，相應的實施辦法應有更加明確的規(guī)定。
四、行業(yè)自律是行政監(jiān)管的重要補充，必須堅持雙管齊下
消防工作涉及到各行各業(yè)、千家萬戶，建設工程消防檢測機構發(fā)展的前景十分廣闊，構建一個規(guī)范的消防檢測市場是和諧社會發(fā)展的要求，也是每個建設工程消防檢測機構共同的愿望，但是，在現代市場經濟條件下，政府目的的公益性決定了政府權力運用的目與手段的有限性,新消防法也不例外，行政監(jiān)管在一定程度上依然會存在盲區(qū)，規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務、保障公平競爭，是一項艱巨而繁雜的系統工程，在公安機關消防機構實現行政監(jiān)管之外，應該盡快形成行業(yè)自律機制，具體地說，建議從以下幾方面入手：
第一，積極推動行業(yè)協會建設。行業(yè)協會作為政府與企業(yè)以外的“第三部門”，既是溝通政府、企業(yè)和市場的橋梁與紐帶，又是社會多元利益的協調機構，其功能是非政府公共行政的重要內容。行業(yè)協會公共行政的權威，或源自組織成員的集體委托與授權，或源自法律的授權，或源自社會公認的、與專業(yè)能力相聯系的公共信任與認可，具有較強的公共性。在政府和非政府組織均能履行的許多功能上，依靠社會自治機制往往能取得更好的效果，如在行業(yè)管理的許多方面，政府依靠行政手段也可以達到維護市場秩序的目的，但若依靠行業(yè)協會實行行業(yè)自律管理，可能更有利于促進行業(yè)的發(fā)展和降低行政成本，收到更好的社會效果。
第二，制定行業(yè)規(guī)章，積極推動每個建設工程消防檢測機構自律。在行業(yè)協會中通過訂立《會員公約》等形式，以信用建設為抓手，建立和完善檢測信用等級機制，教育會員單位要履行好“客觀、公正、獨立”的服務宗旨，切實把質量放到首要位置，強化法律責任意識，建立健全內部質量控制、業(yè)務培訓、人事管理等制度，使企業(yè)經營管理逐步納入“以質量求生存、以信譽求發(fā)展”的良性發(fā)展軌道。
第三，充分發(fā)揮行業(yè)協會自律和監(jiān)督作用。根據行業(yè)自律及懲戒規(guī)則，確立自律保證金制度，對不利于行業(yè)發(fā)展或違反行業(yè)自律規(guī)定的會員單位，加以規(guī)范約束，實施懲戒措施，建立淘汰機制，凈化行業(yè)隊伍；對在服務工作中弄虛作假、濫用職權、玩忽職守的消防檢測單位，可通過協會內部的自查、互查機制，及時了解動態(tài)，及時依法查處。
第四，在法律法規(guī)允許的范圍內，通過消防檢測協會為所有會員提供優(yōu)質服務，努力做到急會員之所急，解會員之所難，幫會員之所需，當好會員的知音和知己，努力做好檢測行業(yè)內各企業(yè)之間的協調，規(guī)范消防檢測市場競爭秩序，組織對相關法律、標準和規(guī)范的宣貫，開展對會員單位的技術培訓以提高會員單位的競爭力，確保消防檢測質量，探索維護行業(yè)利益的方法和途徑，促進行業(yè)健康發(fā)展。
總之，行業(yè)自律在熟悉行業(yè)、了解企業(yè)、對市場的感知能力以及行業(yè)技術人才資源等方面具有不可替代的優(yōu)勢，在配合政府行政監(jiān)管部門進行宏觀調控、經營運行分析、規(guī)范企業(yè)市場行為等方面能夠發(fā)揮越來越大的作用，尤其在市場準入、維護行業(yè)權益和處理業(yè)務摩擦糾紛等方面的作為，是行政監(jiān)管的重要補充。在堅持行政監(jiān)管的同時大力支持行業(yè)自律，完善社會消防技術服務機制，保障社會化消防安全管理和技術服務工作依法、規(guī)范開展，是新消防法實行后公安機關消防機構以及各相關監(jiān)管部門值得探索的有效途徑。
